Pemilihan Umum 2020 dan Ekonomi: Bagian III

Analisis fundamental pasar Forex

Ringkasan Eksekutif

Pada bagian I seri kami tentang pemilu 2020 dan ekonomi AS, kami memeriksa beberapa fakta utama tentang pemilu seperti yang saat ini terjadi. Di bagian II, kami membahas posisi kandidat dalam beberapa masalah kebijakan ekonomi utama. Dalam laporan ini, yang merupakan bagian terakhir dari rangkaian kami, kami menyelidiki proses sebenarnya yang dapat digunakan untuk membuat beberapa proposal ini menjadi undang-undang. Kami memeriksa tiga cara pembuatan kebijakan: peraturan perundang-undangan reguler, rekonsiliasi anggaran, dan perintah eksekutif / kebijakan peraturan. Masing-masing alat pembuat kebijakan ini memiliki pro dan kontra. Peraturan perundang-undangan reguler adalah alat yang paling ampuh untuk menulis ulang atau membuat undang-undang baru, tetapi sering kali muncul rintangan politik tertinggi mengingat jenis undang-undang ini dapat dikekang di Senat. Rekonsiliasi anggaran adalah bentuk undang-undang istimewa yang membantu pembuat kebijakan menghindari filibuster, tetapi status khususnya hadir dengan serangkaian aturan yang dapat membuatnya sulit untuk beberapa jenis perubahan kebijakan besar-besaran. Tindakan yang diambil oleh cabang eksekutif, seperti perintah eksekutif atau penunjukan individu untuk mengepalai badan pengatur utama, sering kali memerlukan kerja sama paling sedikit dari Kongres, tetapi kekuasaan mereka untuk memengaruhi hukum juga seringkali lebih terbatas, dan tindakan yang diambil oleh satu pemerintahan dapat seringkali dibalik oleh penggantinya.

Legislasi Tata Tertib: Pendekatan Sederhana

Mudah untuk melupakan bahwa cara paling mudah untuk mengubah undang-undang di tingkat federal adalah dengan membuat Kongres meloloskan RUU melalui perintah reguler dan kemudian meminta presiden menandatanganinya menjadi undang-undang. Satu atau kedua kamar Kongres mulai dengan menulis dan memperdebatkan undang-undang di komite yang relevan, dan seiring waktu undang-undang ini pada akhirnya dapat beralih ke kamar penuh. Dari sana, satu kamar dapat meloloskan undang-undang dan kemudian mengirimkannya ke yang lain, atau kedua kamar dapat melewati tagihan mereka sendiri, dan kemudian bertemu di komite konferensi untuk membahas perbedaan. Bagaimanapun, agar suatu undang-undang menjadi undang-undang, RUU tersebut harus melewati DPR dan Senat, masing-masing dengan mayoritas sederhana, setelah itu dikirim ke presiden, yang dapat menandatanganinya menjadi undang-undang atau memveto undang-undang tersebut.

Ketika dilakukan dengan cara ini, banyak tantangan yang terkait dengan rekonsiliasi anggaran atau perintah eksekutif hilang. Misalnya, sementara dampak anggaran dari RUU sebagaimana ditentukan oleh Kantor Anggaran Kongres mungkin penting secara politis, jauh lebih mudah untuk meledakkan defisit dalam undang-undang keteraturan reguler daripada melalui rekonsiliasi anggaran, yang akan kita bahas di bagian berikutnya. Dan peraturan perundang-undangan reguler dapat jauh lebih luas dan bebas mengubah dan menciptakan undang-undang di seluruh bidang kebijakan, tidak seperti rekonsiliasi atau perintah eksekutif.

- iklan -

Dengan demikian, perbaikan kebijakan yang luas seperti Medicare for All akan paling cocok untuk undang-undang pesanan reguler. Tantangannya adalah bahwa undang-undang keteraturan reguler dapat, dalam sebagian besar keadaan, difilter di Senat. Lebih khusus lagi, dibutuhkan 60 senator AS untuk meminta cloture, atau mengakhiri filibuster (Gambar 1). Ini berarti bahwa, dalam praktiknya, minoritas senator dengan sedikitnya 41 kursi dapat memegang semua jenis undang-undang. Dalam masa-masa partisan seperti ini, ketidakmampuan untuk membersihkan undang-undang dengan kurang dari 60 suara adalah salah satu alasan pembuat kebijakan telah berjuang untuk memberlakukan undang-undang baru (Gambar 2).

Menanggapi meningkatnya penggunaan filibuster, legislator telah beralih ke alat lain, seperti rekonsiliasi anggaran dan perintah eksekutif, untuk mencapai prioritas kebijakan mereka. Yang mengatakan, penting untuk diingat bahwa mayoritas sederhana senator dapat beralih ke "opsi nuklir" dan mengakhiri filibuster, seperti yang telah dilakukan untuk nominasi tingkat kabinet serta nominasi Mahkamah Agung. Pada titik ini, dukungan untuk opsi ini tampaknya terbatas di kedua belah pihak. Namun, seandainya hal itu terjadi, itu akan membuka pintu bagi reformasi kebijakan yang jauh lebih luas daripada yang mungkin di bawah status quo.

Rekonsiliasi Anggaran: Alat Kunci dalam Pembuatan Kebijakan Modern

Rekonsiliasi anggaran adalah istilah yang semakin penting dan relevan dalam beberapa tahun terakhir. Singkatnya, rekonsiliasi adalah prosedur jalur cepat yang dirancang untuk membantu pembuat kebijakan membuat perubahan pada program pengeluaran wajib dan kebijakan pajak. Pengeluaran diskresioner, yang mencakup komponen anggaran seperti pengeluaran pertahanan, bantuan asing, dan pengeluaran untuk sebagian besar lembaga pemerintah seperti Badan Perlindungan Lingkungan, ditentukan setahun sekali selama proses alokasi tahunan. Pengeluaran wajib untuk program-program seperti Medicare atau Medicaid, bagaimanapun, ditetapkan oleh persyaratan kelayakan yang telah ditentukan, seperti usia atau pendapatan. Selain itu, sebagian besar aspek dari kode pajak tetap sama dari tahun ke tahun. Akibatnya, pengeluaran wajib dan kode pajak beroperasi sedikit lebih pada autopilot daripada sisi pengeluaran diskresioner. Rekonsiliasi menawarkan kepada Kongres alat yang dapat digunakan untuk mengubah bagian-bagian anggaran ini dengan merekonsiliasi undang-undang saat ini dengan prioritas yang ditetapkan dalam resolusi anggaran tahunan.

Rekonsiliasi telah menjadi terkenal di masa-masa partisan ini karena statusnya yang istimewa; bagian terakhir membutuhkan mayoritas sederhana, dan waktu debat di Senat terbatas, mencegah filibuster oleh partai minoritas. Mengesahkan undang-undang melalui rekonsiliasi seringkali merupakan rintangan yang jauh lebih mudah untuk dihapus daripada ambang batas 60 suara yang dibutuhkan untuk mengakhiri filibuster ketika mempertimbangkan undang-undang dengan cara yang lebih tradisional. UU Pemotongan Pajak dan Pekerjaan yang disahkan pada akhir 2017 dilakukan dengan menggunakan rekonsiliasi, seperti pemotongan pajak Bush di awal tahun 2000-an. Sebagian dari Undang-Undang Perawatan Terjangkau (ACA) juga diberlakukan melalui rekonsiliasi, dan upaya pencabutan ACA Republik yang gagal pada tahun 2017 berusaha menggunakan proses rekonsiliasi juga.

Karena aturannya yang khusus, isi RUU rekonsiliasi dikontrol dengan ketat.1 Beberapa dari pembatasan ini berada di bawah “Aturan Byrd,” yang mengatur apa yang boleh dan tidak diperbolehkan dalam rekonsiliasi. Ketentuan RUU rekonsiliasi melanggar Aturan Byrd jika salah satu dari yang berikut ini berlaku:

  • Itu tidak menghasilkan perubahan dalam pengeluaran atau pendapatan.
  • Efek anggaran bersih dari suatu judul yang dilaporkan oleh komite yang direkonsiliasi sedemikian rupa sehingga komite tersebut tidak mencapai target fiskal (“judul” di sini secara longgar berarti bagian luas dari RUU ini).
  • Komite melaporkan judul yang berisi materi di luar yurisdiksinya.
  • Efek anggaran dari suatu ketentuan “hanya insidental” terhadap keseluruhan tujuan kebijakan.
  • Judul yang dilaporkan menyebabkan peningkatan defisit di setiap tahun di luar jendela anggaran2.
  • Ketentuan ini membuat perubahan pada program pensiun dan disabilitas dalam Judul II dari Undang-Undang Jaminan Sosial.

Secara umum, pembatasan ini dirancang untuk membantu memastikan bahwa Kongres menggunakan rekonsiliasi untuk tujuan terkait anggaran semula dan tidak hanya untuk mengambil keuntungan dari aturan khusus yang mengatur jenis undang-undang ini. Dalam banyak kasus, dua rintangan Aturan Byrd yang paling sulit untuk diatasi adalah aturan terhadap peningkatan defisit anggaran di luar jendela anggaran 10 tahun dan aturan terhadap kebijakan yang tujuannya “hanya bersifat insidental” terhadap anggaran. Dalam kasus pertama, inilah mengapa pemotongan pajak Bush dan beberapa TCJA dibuat sementara daripada permanen. Dengan membuat beberapa TCJA berakhir pada 2025, ini membantu memastikan bahwa defisit hanya tumbuh dalam dekade pertama berlakunya. Klausa "semata-mata insidental" agak kabur, tetapi pada dasarnya memunculkan suatu keputusan penilaian apakah kebijakan yang dipertimbangkan benar-benar anggaran. Seseorang selalu dapat membuat argumen 'efek kupu-kupu' bahwa perubahan kebijakan akan memiliki dampak anggaran; terserah anggota parlemen Senat untuk menentukan apakah dampak anggaran ini "hanya insidental" terhadap tujuan kebijakan secara keseluruhan. Memotong pajak, misalnya, memiliki tujuan kebijakan yang sangat jelas terkait dengan anggaran federal, tetapi melarang penggunaan bahan bakar fosil memerlukan sedikit lebih banyak peregangan ketika mengklaim bahwa tujuan kebijakan adalah anggaran.

Bagaimana mungkin rekonsiliasi cocok dengan beberapa proposal kebijakan progresif utama dari kandidat Demokrat 2020, seperti Medicare for All atau pengampunan pinjaman mahasiswa? Sedini mungkin, tidak mungkin untuk mengatakan dengan pasti apa yang akan dan tidak akan menjadi masalah, tetapi untuk tujuan ilustrasi kami menyoroti beberapa contoh. Di sisi Medicare untuk Semua, menggunakan rekonsiliasi bisa jadi sulit. Sebagai contoh, mungkin sulit untuk membuat kasus bahwa menghapuskan semua asuransi swasta adalah kebijakan yang tujuannya terutama bersifat anggaran (yaitu dampak anggaran bukan "hanya insidental"). Tantangan lain untuk Medicare untuk Semua adalah membayar penuh untuk itu sehingga tidak menambah defisit di luar jendela anggaran 10 tahun. Medicare untuk Semua bisa memiliki tanggal kedaluwarsa seperti bagian dari TCJA, tetapi merombak seluruh sektor kesehatan dan memberikan perubahan itu tanggal kedaluwarsa akan menciptakan ketidakpastian yang luar biasa. Mengimbangi kenaikan pajak dapat menyelesaikan masalah ini, tetapi kenaikan pajak yang diperlukan untuk mencegah pelanggaran Aturan Byrd dapat terbukti secara politis tidak menyenangkan, terutama jika Komite Gabungan Perpajakan menilai mereka dengan cara yang menunjukkan kerusakan signifikan terhadap ekonomi AS.

Menyadari tantangan-tantangan ini, Elizabeth Warren mengusulkan untuk melakukan Medicare for All dalam dua tahap. Pertama, Demokrat di Kongres akan memanfaatkan rekonsiliasi untuk membuat Medicare sendiri lebih murah hati, seperti menurunkan usia kelayakan menjadi 50 dan membuat opsi ikut serta untuk semua orang. Kemudian, Warren mengatakan bahwa pada paruh kedua masa jabatan keduanya, dia akan berjuang untuk mengesahkan undang-undang yang akan menyelesaikan transisi ke Medicare penuh untuk Semua, dengan harapan bahwa orang Amerika pada saat itu akan melihat manfaat penuh dari rencana semacam itu dan terima itu.

Di sisi lain, mengampuni hutang pinjaman siswa kemungkinan akan lebih kondusif untuk rekonsiliasi daripada Medicare untuk Semua. Ini memiliki dampak anggaran yang sangat jelas, tetapi masih membutuhkan penyeimbangan untuk menghindari porsi peningkatan defisit jangka panjang dari Aturan Byrd. Angka-angka di balik pengampunan utang pinjaman siswa lebih mudah dikelola; total hutang pinjaman siswa yang belum dibayar adalah sekitar $ 1.5 triliun, dibandingkan dengan beberapa perkiraan terkemuka dari Medicare for All, yang mematok biaya pada $ 34 triliun selama 10 tahun (Gambar 3). Maksud kami dalam dua contoh ini bukanlah untuk mengatakan bahwa Medicare untuk Semua tidak memiliki kesempatan untuk melewati rekonsiliasi, atau bahwa pengampunan hutang pinjaman pelajar akan berjalan tanpa masalah. Sebaliknya, kami menggunakan dua bidang kebijakan ini untuk menggambarkan beberapa peluang dan tantangan yang mungkin dihadapi pembuat kebijakan jika mereka berusaha menggunakan alat ini setelah pemilu 2020.

Kekuatan Eksekutif: Paling Mudah untuk Berubah… dan Mengubah Kembali

Kebanyakan orang Amerika diajari di usia muda bahwa tiga cabang pemerintah AS terlihat seperti ini: Kongres menulis undang-undang, presiden menegakkan mereka dan pengadilan memutuskan kasus-kasus atas undang-undang tersebut. Dengan demikian, pada tingkat paling dasar, penting untuk diingat bahwa wewenang presidensial berasal dari kekuasaan yang diberikan kepada presiden oleh Konstitusi AS atau kekuasaan yang didelegasikan kepada presiden oleh Kongres.3 Penegakan hukum membutuhkan jumlah yang signifikan. pembuatan peraturan dan kepolisian, pekerjaan biasanya dilakukan oleh berbagai lembaga pemerintah federal yang merupakan bagian dari cabang eksekutif.

Manfaat utama dari tindakan eksekutif dari sudut pandang presiden adalah bahwa seringkali tidak mengharuskan Kongres untuk mengesahkan apa pun. Kebijakan perdagangan, misalnya, adalah bidang di mana Kongres telah mendelegasikan cukup banyak wewenang kepada presiden. Tarif yang diterapkan Presiden Trump pada impor Cina dan mitra dagang AS lainnya telah dilakukan tanpa suara di Kongres, dan karena itu jalan ini adalah cara yang jauh lebih mudah bagi Presiden Trump untuk mencapai tujuan kebijakannya. Tapi, ini bukan berarti kekuatan presiden di front ini tidak terbatas. Karena otoritas ini berasal dari undang-undang sebelumnya yang disahkan oleh Kongres, maka juga merupakan hak prerogatif Kongres untuk mengambil kembali sebagian kekuasaan ini, jika memang itu yang dipilih. Selain itu, seorang calon presiden sering memiliki kekuatan untuk membalikkan banyak tindakan eksekutif yang diambil oleh presiden sebelumnya. Misalnya, seorang pengganti Presiden Trump dapat dengan mudah menghapus banyak tarif yang telah diberlakukan selama masa jabatannya. Dan ketika datang untuk menunjuk orang ke posisi penting, seperti Ketua Federal Reserve atau kepala Departemen Energi, banyak pejabat tingkat tinggi ini harus dikonfirmasi oleh Senat, memberikan Kongres beberapa kontrol atas siapa yang menjalankan lembaga-lembaga kunci di cabang eksekutif.

Selain itu, kekuasaan presiden terbatas karena eksekutif tidak dapat membuat atau mengubah undang-undang secara grosir seperti yang dapat dilakukan Kongres. Apa yang bisa dilakukan presiden adalah memanfaatkan kekuatan laten yang didelegasikan ke cabang eksekutif, atau memilih pejabat politik penting yang akan mengubah cara hukum ditegakkan. Di bawah Presiden Trump, misalnya, laju peraturan besar yang baru telah melambat dibandingkan dengan para pendahulunya (Gambar 4). Di tingkat yang lebih mikro, ambil harga obat resep sebagai contoh masalah kebijakan. Menurunkan biaya obat resep telah menjadi prioritas kebijakan kedua belah pihak akhir-akhir ini, dan baik Demokrat di DPR maupun Partai Republik di Senat telah mengeluarkan undang-undang untuk mencoba mengatasi masalah ini. Sejauh ini, kedua belah pihak belum mampu melewati reformasi besar-besaran, dan Pemerintahan Trump telah berusaha untuk melangkah ke dalam kehampaan dan melakukan apa yang dapat dilakukan untuk menurunkan biaya obat-obatan. Pada Desember 2019, Sekretaris Kesehatan dan Layanan Kemanusiaan (HHS) mengumumkan bahwa pemerintah terbuka untuk mengizinkan beberapa obat resep untuk diimpor dari Kanada sebagai cara menurunkan harga. Bagaimana pemerintah mengatasi pembatasan impor yang diberlakukan oleh Kongres pada tahun 1987? Sebagai bagian dari undang-undang tahun 2003 yang menetapkan tunjangan obat Medicare Part D untuk manula, Kongres mengizinkan beberapa obat terpilih untuk diimpor dari Kanada jika HHS mensertifikasi obat tersebut sebagai obat yang aman dan hemat biaya. Tetapi tidak ada sekretaris HHS yang melakukan tugas itu hingga saat ini. Dengan demikian, pemerintahan saat ini sedang menjangkau undang-undang lama untuk kewenangan yang diperlukan untuk membuat perubahan kebijakan. Namun, kemampuannya untuk melampaui kewenangan yang diberikan dalam undang-undang ini terbatas, kecuali dapat menemukan kewenangan tambahan di tempat lain.

Contoh lain adalah upaya berkelanjutan dari regulator keuangan untuk mempertimbangkan kembali bagaimana Aturan Volcker ditegakkan. Karena Aturan Volcker ditulis ke dalam undang-undang oleh Kongres dalam RUU Dodd-Frank, maka peraturan tersebut tidak dapat dihapuskan secara menyeluruh oleh para regulator bahkan jika mereka menginginkannya. Tetapi, apa yang dianggap dan tidak diperhitungkan sebagai perdagangan eksklusif memerlukan sedikit pembuatan peraturan yang rumit, dan di sinilah ada beberapa keleluasaan bagi seorang presiden untuk mencalonkan individu ke posisi-posisi penting yang akan menggunakan peran mereka untuk mengimplementasikan beberapa perubahan kebijakan tambahan.

Kesimpulan

Dalam siklus pemilihan presiden, kandidat umumnya menawarkan berbagai proposal kebijakan yang luas. Namun demikian, jalan di mana proposal-proposal ini menjadi undang-undang seringkali kurang jelas. Di tengah meningkatnya polarisasi, cara tradisional dimana Kongres memberlakukan undang-undang menjadi lebih menantang, mendorong legislator untuk menggunakan metode alternatif. Rekonsiliasi anggaran dan tindakan eksekutif dapat menjadi cara yang efektif untuk mengimplementasikan agenda pembuat kebijakan, tetapi mereka memiliki kendala. Secara umum, semakin besar perubahan yang coba dipengaruhi oleh seorang presiden atau legislator, semakin sulit untuk dicapai melalui pendekatan alternatif pada legislasi tradisional.

1 Bagi mereka yang tertarik dengan primer yang lebih panjang tentang rekonsiliasi dan Aturan Byrd, lihat Heniff Jr., B. (2016). "Proses Rekonsiliasi Anggaran:" Aturan Byrd "Senat." Layanan Riset Kongres.

2 Saat ini, jendela anggaran mencakup tahun fiskal saat ini dan 10 tahun fiskal berikutnya, meskipun hal ini tidak selalu terjadi, karena beberapa jendela anggaran sebelumnya hanya lima tahun.

Chu, VS & Garvey, T. (2014). “Perintah Eksekutif: Penerbitan, Modifikasi, dan Pencabutan.” Layanan Riset Kongres.