Wybory w 2020 r. I gospodarka: część III

Streszczenie

W części I naszej serii poświęconej wyborom w 2020 r. I gospodarce Stanów Zjednoczonych przeanalizowaliśmy niektóre kluczowe fakty dotyczące obecnych wyborów. W części II zajęliśmy się kwestią stanowiska kandydatów w odniesieniu do niektórych głównych kwestii polityki gospodarczej. W tym raporcie, ostatnim z naszej serii, zagłębimy się w faktyczny proces, w wyniku którego niektóre z tych propozycji mogą stać się prawem. Analizujemy trzy ścieżki kształtowania polityki: przepisy dotyczące zwykłego porządku, uzgodnienia budżetowe i nakazy wykonawcze / polityka regulacyjna. Każde z tych narzędzi do kształtowania polityki ma swoje zalety i wady. Przepisy porządkowe są najpotężniejszym narzędziem do przepisywania lub tworzenia nowych praw, ale często wiążą się z największymi przeszkodami politycznymi, biorąc pod uwagę, że tego typu ustawodawstwo można obalić w Senacie. Uzgodnienie budżetu jest uprzywilejowaną formą prawodawstwa, która pomaga decydentom uniknąć obstrukcji, ale jego szczególny status wiąże się z szeregiem zasad, które mogą uczynić je niewygodnym w przypadku niektórych rodzajów gruntownych zmian polityki. Działania władzy wykonawczej, takie jak nakazy wykonawcze lub powoływanie osób do kierowania kluczowymi agencjami regulacyjnymi, często wymagają najmniejszej współpracy ze strony Kongresu, ale ich uprawnienia do wpływania na prawo są również często bardziej ograniczone, a działania podejmowane przez jedną administrację mogą często są odwracane przez swojego następcę.

Ustawodawstwo dotyczące regularnych zamówień: najprostsze podejście

Łatwo zapomnieć, że najprostszym sposobem zmiany prawa na szczeblu federalnym jest po prostu przyjęcie przez Kongres ustawy przez zwykłe zamówienie, a następnie podpisanie go przez prezydenta. Jedna lub obie izby kongresowe zaczynają od pisania i debatowania nad legislacją w odpowiednich komisjach, az czasem legislacja ta może ostatecznie przejść do pełnych izb. Stamtąd jedna izba może uchwalić ustawodawstwo, a następnie przesłać je do drugiej, lub obie izby mogą przekazać własne rachunki, a następnie zebrać się w komitecie konferencyjnym, aby zlikwidować różnice. Niezależnie od tego, aby projekt ustawy stał się prawem, projekt musi przejść zarówno przez Izbę, jak i Senat, każda zwykłą większością głosów, po czym zostanie wysłana do prezydenta, który może albo podpisać go pod ustawą, albo wetować.

W ten sposób wiele wyzwań związanych z uzgadnianiem budżetu lub zarządzeniami wykonawczymi rozprasza się. Na przykład, chociaż wpływ ustawy na budżet ustalony przez Kongresowe Biuro Budżetowe może mieć znaczenie polityczne, o wiele łatwiej jest zniwelować deficyt w przepisach dotyczących regularnego porządku, niż poprzez uzgodnienie budżetu, które omówimy w następnym rozdziale. Regularne przepisy dotyczące zamówień mogą znacznie ekspansywniej i swobodniej zmieniać i tworzyć przepisy prawne w całym szeregu obszarów polityki, w przeciwieństwie do pojednania lub zarządzeń wykonawczych.

Dlatego obszerny przegląd polityki, taki jak Medicare for All, najlepiej pasowałby do przepisów dotyczących regularnych zamówień. Wyzwanie polega na tym, że przepisy dotyczące regularnych zamówień mogą w większości przypadków zostać sformułowane w Senacie. Mówiąc dokładniej, potrzeba 60 amerykańskich senatorów, aby wywołać krzepnięcie lub zakończyć filibuster (ryc. 1). Oznacza to, że w praktyce zdecydowana mniejszość senatorów posiadająca co najmniej 41 mandatów może utrzymać różnego rodzaju przepisy. W czasach takich jak partyzantka niezdolność do oczyszczenia ustawodawstwa z mniej niż 60 głosami jest jednym z powodów, dla których decydenci mieli trudności z wprowadzeniem nowego ustawodawstwa (wykres 2).

W odpowiedzi na rosnące wykorzystanie klastra ustawodawcy zwrócili się o inne narzędzia, takie jak uzgadnianie budżetu i zarządzenia wykonawcze, w celu osiągnięcia swoich priorytetów politycznych. To powiedziawszy, ważne jest, aby pamiętać, że zwykła większość senatorów może zwrócić się do „opcji nuklearnej” i zakończyć kibiców, jak to już zrobiono w przypadku nominacji na szczeblu gabinetu, jak również nominacji do Sądu Najwyższego. W tej chwili wsparcie dla tej opcji wydaje się być ograniczone u obu stron. Gdyby jednak tak się stało, otworzyłoby to drzwi do daleko szerszej reformy polityki, niż jest to w stanie obecnym.

Uzgodnienie budżetu: kluczowe narzędzie w nowoczesnym kształtowaniu polityki

Uzgodnienie budżetu to termin, który zyskał na znaczeniu i znaczeniu w ostatnich latach. Krótko mówiąc, pojednanie jest szybką procedurą mającą pomóc decydentom w wprowadzeniu zmian w obowiązkowych programach wydatków i polityce podatkowej. Wydatki uznaniowe, które obejmują elementy budżetu, takie jak wydatki na obronę, pomoc zagraniczną i wydatki na większość agencji rządowych, takich jak Agencja Ochrony Środowiska, są określane raz w roku podczas corocznego procesu przyznawania środków. Obowiązkowe wydatki na programy takie jak Medicare lub Medicaid są jednak określone przez z góry określone wymagania kwalifikacyjne, takie jak wiek lub dochód. Ponadto większość aspektów kodu podatkowego pozostaje niezmienna z roku na rok. W rezultacie obowiązkowe wydatki i kod podatkowy działają nieco bardziej na autopilocie niż na uznaniowej stronie wydatków. Pojednanie oferuje Kongresowi narzędzie, za pomocą którego może zmieniać te części budżetu, godząc obowiązujące prawo z priorytetami ustalonymi w rocznej rezolucji budżetowej.

Pojednanie zyskało na znaczeniu w tych partyzanckich czasach ze względu na jego uprzywilejowany status; ostateczny fragment wymaga zwykłej większości, a czas debaty w Senacie jest ograniczony, co uniemożliwia przejęcie przez partię mniejszości. Przekazywanie ustawodawstwa poprzez pojednanie jest często o wiele łatwiejsze do pokonania niż de facto 60-głosowy próg niezbędny do zakończenia programu filmowego przy rozpatrywaniu ustawodawstwa w bardziej tradycyjny sposób. Ustawa o obniżkach podatków i zatrudnieniu, przyjęta pod koniec 2017 r., Została dokonana w drodze uzgodnienia, podobnie jak obniżki podatków Busha na początku 2000 r. Część ustawy Affordable Care Act (ACA) została również uchwalona poprzez pojednanie, a nieudane republikańskie ACA w 2017 r. Podjęło próbę skorzystania z procesu pojednania.

Ze względu na specjalne zasady zawartość rachunku pojednania jest ściśle kontrolowana.1 Niektóre z tych ograniczeń podlegają „Regule Byrda”, która reguluje to, co jest i nie jest dozwolone w ramach pojednania. Postanowienie rachunku pojednawczego narusza zasadę Byrda, jeśli zachodzi którakolwiek z poniższych sytuacji:

• Nie powoduje zmiany nakładów ani przychodów.
• Efekt budżetowy netto tytułu zgłoszonego przez uzgodniony komitet jest taki, że komitet nie osiąga swojego celu budżetowego („tytuł” ​​tutaj luźno oznacza szeroką część projektu ustawy).
• Komitet zgłasza tytuł zawierający kwestie poza jego jurysdykcją.
• Skutki budżetowe przepisu są „jedynie uboczne” w stosunku do ogólnego celu polityki.
• Zgłoszony tytuł powoduje wzrost deficytu w dowolnym roku poza oknem budżetu2.
• Przepis wprowadza zmiany w programach emerytalnych i rentowych w tytule II ustawy o zabezpieczeniu społecznym.

Mówiąc ogólnie, ograniczenia te mają na celu zapewnienie, że Kongres wykorzysta pojednanie w pierwotnym celu związanym z budżetem, a nie po prostu skorzystanie ze specjalnych zasad regulujących tego rodzaju ustawodawstwo. W wielu przypadkach dwie najtrudniejsze przeszkody wynikające z reguły Byrda do pokonania to zasada przeciwdziałania zwiększeniu deficytu budżetowego poza 10-letnim przedziałem budżetowym oraz zasada przeciw politykom, których cele są „jedynie uboczne” dla budżetu. W pierwszym przypadku właśnie dlatego obniżki podatków Busha i niektóre TCJA miały charakter tymczasowy, a nie stały. Sprawiając, że niektóre TCJA wygasną w 2025 r., Pomaga to zapewnić, że deficyt wzrośnie dopiero w pierwszej dekadzie uchwalenia. „Tylko przypadkowa” klauzula jest nieco bardziej niejasna, ale zasadniczo sprowadza się do osądu, czy rozważana polityka jest rzeczywiście budżetowa. Zawsze można wysunąć argument „efektu motyla”, że zmiana polityki będzie miała pewien wpływ na budżet; do parlamentarzystów Senatu należy ustalenie, czy ten wpływ na budżet jest „jedynie uboczny” w stosunku do ogólnego celu polityki. Na przykład obniżenie podatków ma bardzo wyraźny cel polityczny związany z budżetem federalnym, ale zakazanie korzystania z paliw kopalnych wymaga nieco więcej czasu, gdy twierdzi się, że cel polityczny jest budżetowy.

W jaki sposób pojednanie może się przydać niektórym głównym postępowym propozycjom politycznym kandydatów demokratycznych do 2020 r., Takim jak Medicare for All lub umorzenie pożyczek studenckich? Na tak wczesnym etapie nie można z całą pewnością stwierdzić, co byłoby i nie byłoby problemem, ale dla celów ilustracyjnych przedstawiamy kilka przykładów. W Medicare for All korzystanie z pojednania może być trudne. Na przykład, może być trudno uzasadnić, że zniesienie wszystkich prywatnych ubezpieczeń jest polisą, której cel ma przede wszystkim charakter budżetowy (tzn. Wpływ na budżet nie jest „jedynie przypadkowy”). Kolejnym wyzwaniem dla Medicare dla wszystkich byłoby pełne opłacenie go, tak aby nie zwiększało deficytu poza 10-letnim przedziałem budżetowym. Medicare for All może mieć datę wygaśnięcia, taką jak części TCJA, ale przegląd całego sektora opieki zdrowotnej i nadanie tym zmianom daty wygaśnięcia byłoby ogromną niepewnością. Kompensowanie podwyżek podatków może rozwiązać ten problem, ale podwyżki podatków konieczne, aby zapobiec naruszeniu Reguły Byrda, mogą okazać się politycznie niesmaczne, szczególnie jeśli Wspólny Komitet ds. Podatków oceni je w sposób, który pokazuje znaczne szkody dla gospodarki USA.

Zdając sobie sprawę z tych wyzwań, Elizabeth Warren zaproponowała dwuetapową opiekę zdrowotną dla wszystkich. Po pierwsze, Demokraci w Kongresie wykorzystaliby pojednanie, aby uczynić Medicare bardziej hojnym, na przykład obniżyć wiek uprawniający do 50 lat i stworzyć opcję opt-in dla wszystkich innych. Następnie Warren powiedziała, że ​​w drugiej połowie drugiej kadencji będzie walczyć o przyjęcie przepisów, które zakończyłyby przejście na pełne Medicare dla wszystkich, z nadzieją, że Amerykanie w tym momencie zobaczą pełne korzyści z takiego planu i ogarnij to.

Z drugiej strony przebaczenie zadłużenia z tytułu pożyczki studenckiej prawdopodobnie bardziej sprzyjałoby pojednaniu niż Medicare for All. Ma to bardzo wyraźny wpływ na budżet, ale nadal wymagałoby wyrównania, aby uniknąć długoterminowej części reguły Byrda zwiększającej deficyt. Liczby dotyczące umorzenia zadłużenia z tytułu kredytów studenckich są łatwiejsze do opanowania; całkowite zadłużenie z tytułu kredytu studenckiego wynosi około 1.5 biliona dolarów, w porównaniu z niektórymi wiodącymi szacunkami Medicare dla wszystkich, które ustalają koszt na 34 biliony dolarów w ciągu 10 lat (Rysunek 3). Naszym celem w tych dwóch przykładach nie jest twierdzenie, że Medicare for All nie ma szans na pojednanie, ani że umorzenie zadłużenia studenckiego przebiegnie bezproblemowo. Zamiast tego wykorzystujemy te dwa obszary polityki, aby zilustrować niektóre możliwości i wyzwania, przed którymi mogą stanąć decydenci, jeśli spróbują wykorzystać to narzędzie po wyborach w 2020 r.

Władza wykonawcza: najłatwiej zmienić… i cofnąć

Większość Amerykanów uczy się w młodym wieku, że trzy oddziały rządu USA wyglądają mniej więcej tak: Kongres pisze prawa, prezydent je egzekwuje, a sądy rozstrzygają sprawy dotyczące tych praw. Tak więc, na najbardziej podstawowym poziomie, należy pamiętać, że władza prezydencka pochodzi albo z władzy powierzonej prezydentowi przez Konstytucję Stanów Zjednoczonych, albo władzy delegowanej prezydentowi przez Kongres3. Egzekwowanie prawa wymaga znacznej kwoty w zakresie stanowienia prawa i działań policyjnych, zadania zwykle wykonywane przez różne agencje rządowe należące do władzy wykonawczej.

Główną korzyścią działania wykonawczego z punktu widzenia prezydenta jest to, że często nie wymaga on od Kongresu niczego uchwalenia. Na przykład polityka handlowa jest obszarem, w którym Kongres przekazał prezydentowi sporo władzy. Taryfy, które prezydent Trump nałożył na chiński import i innych amerykańskich partnerów handlowych, zostały ustalone bez głosów w Kongresie, i dlatego taka droga jest dla prezydenta Trumpa o wiele prostszym sposobem na osiągnięcie swoich celów politycznych. Nie oznacza to jednak, że uprawnienia prezydenta na tym froncie są nieograniczone. Ponieważ autorytet ten wywodzi się z wcześniejszych przepisów uchwalonych przez Kongres, prerogatywą Kongresu jest również odzyskanie części tej władzy, jeśli tak zdecyduje. Ponadto przyszły prezydent często ma uprawnienia do cofnięcia wielu działań wykonawczych podjętych przez poprzednich prezydentów. Na przykład następca prezydenta Trump mógłby stosunkowo łatwo usunąć wiele taryf, które zostały wprowadzone w trakcie jego kadencji. A jeśli chodzi o mianowanie ludzi na ważne stanowiska, takie jak przewodniczący Rezerwy Federalnej lub szef Departamentu Energii, wielu z tych urzędników wysokiego szczebla musi zostać potwierdzonych przez Senat, dając Kongresowi kontrolę nad tym, kto kieruje kluczowe instytucje w branży wykonawczej.

Ponadto uprawnienia prezydenta są ograniczone w ten sposób, że władza wykonawcza nie może tworzyć ani hurtowo modyfikować prawa w sposób, w jaki może to zrobić Kongres. Prezydent może wykorzystać ukryte uprawnienia przekazane władzy wykonawczej lub wybrać ważnych nominatów politycznych, które zmienią sposób egzekwowania prawa. Na przykład za prezydenta Trumpa tempo wprowadzania nowych głównych regulacji zwolniło w porównaniu z poprzednikami (wykres 4). Na mniejszym poziomie weźmy ceny leków na receptę jako przykładowy problem polityczny. Obniżenie kosztów leków na receptę było ostatnio priorytetem politycznym obu partii, a zarówno Demokraci w Izbie Reprezentantów, jak i Republikanie w Senacie wydali przepisy mające na celu rozwiązanie tego problemu. Jak dotąd obie strony nie były w stanie przejść gruntownej reformy, a administracja Trumpa próbowała wejść w pustkę i zrobić wszystko, co w jej mocy, aby obniżyć koszty narkotyków. W grudniu 2019 roku Sekretarz Zdrowia i Opieki Społecznej (HHS) ogłosił, że administracja jest otwarta na zezwolenie na import niektórych leków na receptę z Kanady w celu obniżenia cen. Jak administracja obejść ograniczenia importowe wprowadzone przez Kongres w 1987 roku? W ramach prawa z 2003 r., Które ustanowiło świadczenie lekowe Medicare Part D dla seniorów, Kongres zezwolił na import niektórych wybranych leków z Kanady, jeśli HHS przyznał im certyfikat bezpieczeństwa i oszczędności kosztów. Ale do niedawna żaden sekretarz HHS nie podjął się tego zadania. W ten sposób obecna administracja sięga do starego prawa dla organu, którego potrzebuje, aby dokonać zmiany polityki. Ale jego zdolność do wykraczania poza uprawnienia przyznane w tym prawie jest ograniczona, chyba że może znaleźć dodatkowe uprawnienia gdzie indziej.

Innym przykładem mogą być ciągłe wysiłki organów nadzoru finansowego w celu ponownego rozważenia sposobu egzekwowania zasady Volckera. Ponieważ Reguła Volckera została zapisana przez Kongres w ustawie Dodda-Franka, organy regulacyjne nie mogą jej całkowicie wyeliminować, nawet gdyby tego chcieli. Ale to, co stanowi i nie należy traktować jako handel na własny rachunek, wymaga dość skomplikowanego procesu tworzenia przepisów, i to właśnie tam prezydent ma pewną swobodę w nominowaniu osób na ważne stanowiska, które wykorzystają swoje role do wprowadzenia pewnych stopniowych zmian polityki.

Wnioski

W cyklach wyborów prezydenckich kandydaci zazwyczaj oferują szeroki zakres ekspansywnych propozycji politycznych. Ścieżka, według której propozycje te stają się prawem, jest jednak często o wiele mniej wyraźna. Przy rosnącej polaryzacji tradycyjne środki, za pomocą których Kongres wprowadza ustawodawstwo, stały się trudniejsze, zmuszając ustawodawców do stosowania alternatywnych metod. Uzgodnienie budżetu i działania wykonawcze mogą być skutecznym sposobem realizacji programów polityków, ale mają swoje ograniczenia. Mówiąc ogólnie, im większa zmiana, na którą próbuje wpłynąć prezydent lub ustawodawca, tym trudniej jest to osiągnąć poprzez alternatywne podejście do tradycyjnego prawodawstwa.

1 Dla zainteresowanych dłuższym podkładem na temat pojednania i reguły Byrda, zobacz Heniff Jr., B. (2016). „Proces uzgadniania budżetu:„ Reguła Byrda ”Senatu”. Kongresowa Służba Badawcza.

2 Obecnie okno budżetowe obejmuje bieżący rok budżetowy i kolejne 10 lat budżetowych, chociaż nie zawsze tak było, ponieważ niektóre okna budżetowe obejmowały wcześniej zaledwie pięć lat.

Chu, VS i Garvey, T. (2014). „Zamówienia wykonawcze: wydawanie, modyfikacja i cofnięcie”. Kongresowa Służba Badawcza.