Volitve 2020 in gospodarstvo: III. Del

Povzetek

V prvem delu naše serije o volitvah leta 2020 in ameriškem gospodarstvu smo preučili nekaj ključnih dejstev o volitvah, kot so trenutno. V drugem delu smo se lotili položaja kandidatov glede nekaterih najpomembnejših vprašanj ekonomske politike. V tem poročilu, zadnjem v naši seriji, se poglobimo v dejanski postopek, s katerim bi nekateri od teh predlogov lahko postali zakon. Preučujemo tri poti oblikovanja politike: zakonodaja o rednem redu, usklajevanje proračuna in izvršilni ukaz/regulativna politika. Vsako od teh orodij za oblikovanje politike ima svoje prednosti in slabosti. Zakonodaja o rednem redu je najmočnejše orodje za preoblikovanje ali ustvarjanje novih zakonov, vendar se pogosto srečuje z najvišjimi političnimi ovirami, saj je tovrstno zakonodajo mogoče pretresti v senatu. Usklajevanje proračuna je privilegirana oblika zakonodaje, ki oblikovalcem politik pomaga, da se izognejo filibusterju, vendar ima poseben status niz pravil, zaradi katerih je lahko okoren za nekatere vrste obsežnih sprememb politike. Ukrepi izvršilne veje oblasti, kot so izvršilni ukazi ali imenovanje posameznikov na čelo ključnih regulativnih agencij, pogosto zahtevajo najmanj sodelovanja s kongresom, vendar je njihova moč vplivanja na zakon pogosto tudi bolj omejena in ukrepi, ki jih sprejme ena uprava, lahko pogosto obrne njen naslednik.

Zakonodaja o rednem naročilu: najpreprostejši pristop

Lahko je enostavno pozabiti, da je najpreprostejši način za spremembo zakona na zvezni ravni preprosto, da kongres sprejme zakon po rednem redu, nato pa ga predsednik podpiše v zakon. Ena ali oba kongresna zbora začneta s pisanjem in razpravo o zakonodaji v ustreznih odborih, sčasoma pa se lahko ta zakonodaja sčasoma premakne v polne domove. Od tam lahko en zbor sprejme zakonodajo in jo nato pošlje drugemu, ali pa oba zbora sprejmeta svoje zakone in se nato sestaneta v konferenčnem odboru, da odpravita razlike. Ne glede na to, da bi zakon postal zakon, mora zakon sprejeti tako Parlament kot senat, vsak z navadno večino, nato pa se pošlje predsedniku, ki ga lahko bodisi podpiše v zakon ali nanj vloži veto.

Ko je to storjeno na ta način, se številni izzivi, povezani s uskladitvijo proračuna ali izvršilnimi ukazi, razblinijo. Medtem ko je na primer proračunski vpliv predloga zakona, kot ga je določil kongresni urad za proračun, lahko politično pomemben, je primanjkljaj v zakonodaji o rednem redu veliko lažje razstreliti kot s proračunsko uskladitvijo, o čemer bomo razpravljali v naslednjem razdelku. In redna zakonodaja o redu lahko veliko bolj obsežno in svobodno spreminja in ustvarja zakone na številnih področjih politike, za razliko od sprave ali izvršilnih odredb.

Tako bi bila obsežna prenova politike, kot je Medicare za vse, najbolj primerna za redno zakonodajo o naročilu. Izziv je v tem, da lahko zakonodajo o rednem redu v večini okoliščin pretrese senat. Natančneje, potrebnih je 60 ameriških senatorjev, da sprožijo zaprtje ali končajo filibuster (slika 1). To pomeni, da lahko v praksi odločna manjšina senatorjev z vsaj 41 sedeži drži vse vrste zakonodaje. V takih partizanskih časih je nezmožnost, da se zakonodaja razjasni z manj kot 60 glasovi, eden od razlogov, zakaj se oblikovalci politike trudijo sprejeti novo zakonodajo (slika 2).

V odgovor na vse večjo uporabo filibusterja so se zakonodajalci obrnili na druga orodja, kot so usklajevanje proračuna in izvršilni ukazi, da bi dosegli svoje prednostne naloge politike. Kljub temu je pomembno upoštevati, da bi se navadna večina senatorjev lahko obrnila na "jedrsko možnost" in končala filibuster, kot je bilo že storjeno za kandidate na ravni kabineta kot tudi za kandidate za vrhovno sodišče. V tem trenutku se zdi podpora za to možnost omejena pri obeh straneh. Če pa bi se to zgodilo, bi to odprlo vrata za veliko bolj obsežno reformo politike, kot je verjetno v trenutnem stanju.

Usklajevanje proračuna: ključno orodje v sodobnem oblikovanju politik

Usklajevanje proračuna je izraz, ki v zadnjih letih postaja vse bolj pomemben in aktualen. Skratka, uskladitev je hiter postopek, ki je zasnovan tako, da oblikovalcem politike pomaga pri spremembah obveznih programov porabe in davčne politike. Diskrecijska poraba, ki vključuje komponente proračuna, kot so izdatki za obrambo, tuja pomoč in izdatki za večino vladnih agencij, kot je Agencija za varstvo okolja, se določi enkrat letno med postopkom letnih odobritev. Obvezna poraba za programe, kot sta Medicare ali Medicaid, pa je določena z vnaprej določenimi zahtevami glede upravičenosti, kot sta starost ali dohodek. Poleg tega večina vidikov davčnega zakonika ostaja iz leta v leto enaka. Posledično obvezna poraba in davčni zakonik delujeta nekoliko bolj na avtopilotu kot diskrecijska poraba. Reconciliation ponuja kongresu orodje, s katerim lahko spremeni te dele proračuna tako, da uskladi veljavno zakonodajo s prednostnimi nalogami, določenimi v letni proračunski resoluciji.

Sprava je v teh partizanskih časih dobila pomen zaradi svojega privilegiranega statusa; za končni odstavek je potrebna navadna večina, čas razprave v senatu pa je omejen, kar preprečuje, da bi manjšinska stranka zagrenila. Sprejem zakonodaje s spravo je pogosto veliko lažja ovira za odpravo kot de facto prag 60 glasov, ki je potreben, da se konča prepir, ko se zakonodaja obravnava na bolj tradicionalen način. Zakon o znižanju davkov in delovnih mestih, ki je bil sprejet konec leta 2017, je bil narejen s spravo, tako kot Busheva znižanja davkov v zgodnjih 2000-ih. Del zakona o dostopni oskrbi (ACA) je bil prav tako sprejet s spravo, neuspelo prizadevanje republikanske ACA za razveljavitev leta 2017 pa je poskušalo uporabiti tudi postopek sprave.

Zaradi svojih posebnih pravil je vsebina zakona o uskladitvi strogo nadzorovana.1 Več teh omejitev spada pod "Byrdovo pravilo", ki ureja, kaj je in kaj ni dovoljeno pri uskladitvi. Določba zakona o uskladitvi krši Byrdovo pravilo, če velja kar koli od naslednjega:

• Ne povzroči spremembe izdatkov ali prihodkov.
• Neto proračunski učinek naslova, o katerem poroča usklajeni odbor, je takšen, da odbor ne doseže svojega fiskalnega cilja („naslov“ tukaj ohlapno pomeni širok del predloga zakona).
• Komisija poroča o naslovu, ki vsebuje zadevo izven njegove pristojnosti.
• Proračunski učinki določbe so »zgolj naključni« glede splošnega cilja politike.
• Sporočeni naslov povzroči povečanje primanjkljaja v katerem koli letu zunaj proračunskega okvira2.
• Z določbo se spreminjajo pokojninski in invalidski programi v II. naslovu Zakona o socialni varnosti.

Na splošno so te omejitve zasnovane tako, da pomagajo zagotoviti, da Kongres uporablja uskladitev za svoj prvotni namen, povezan s proračunom, in ne le za izkoriščanje posebnih pravil, ki urejajo to vrsto zakonodaje. V mnogih primerih sta dve najtežji oviri Byrdovega pravila, ki ju je treba premagati, pravilo proti povečanju proračunskega primanjkljaja zunaj 10-letnega proračunskega okvira in pravilo proti politikam, katerih cilji so za proračun »zgolj naključni«. V prvem primeru so zato Busheva znižanja davkov in nekateri TCJA postali začasni in ne trajni. S tem, ko nekateri TCJA prenehajo veljati leta 2025, to pomaga zagotoviti, da primanjkljaj raste le v prvem desetletju po uveljavitvi. Klavzula »zgolj naključna« je nekoliko bolj nejasna, vendar se v bistvu spušča v presojo o tem, ali je obravnavana politika resnično proračunska. Vedno je mogoče argumentirati „učinek metulja“, da bo imela sprememba politike določen proračunski učinek; Parlamentarka v senatu mora ugotoviti, ali je ta proračunski vpliv »zgolj naključen« za splošni cilj politike. Znižanje davkov ima na primer zelo jasen politični cilj, ki je povezan z zveznim proračunom, vendar je za prepoved uporabe fosilnih goriv potrebna nekoliko večja razteza, ko trdimo, da je cilj politike proračunski.

Kako bi lahko sprava ustrezala nekaterim večjim progresivnim političnim predlogom demokratskih kandidatov za leto 2020, kot sta Medicare za vse ali odpuščanje študentskega posojila? Tako zgodaj je nemogoče z gotovostjo reči, kaj bi in kaj ne bi bilo problem, a za ilustrativne namene izpostavljamo nekaj primerov. Na strani Medicare za vse bi bila uporaba usklajevanja lahko težavna. Na primer, morda bi bilo težko trditi, da je odprava vseh zasebnih zavarovanj politika, katere cilj je predvsem proračunske narave (tj. proračunski vpliv ni »zgolj naključen«). Drug izziv za Medicare za vse bi bilo v celoti plačati zanj, tako da ne poveča primanjkljaja zunaj 10-letnega proračunskega okna. Medicare za vse bi lahko imela rok uporabnosti, kot so deli TCJA, vendar bi prenova celotnega zdravstvenega sektorja in dajanje datuma poteka tem spremembam ustvarila ogromno negotovost. Pobotanje zvišanja davkov bi lahko rešilo to težavo, toda zvišanja davkov, potrebna za preprečevanje kršitve Byrdovega pravila, bi se lahko izkazala za politično neprijetna, zlasti če jih skupni odbor za obdavčitev oceni na način, ki kaže znatno škodo za ameriško gospodarstvo.

Ker se zaveda teh izzivov, je Elizabeth Warren predlagala izvajanje Medicare za vse v dveh fazah. Prvič, demokrati v kongresu bi uporabili spravo, da bi sama Medicare postala velikodušnejša, na primer znižanje starosti za upravičenost na 50 let in ustvarjanje možnosti izbire za vse ostale. Nato je Warren dejala, da se bo do druge polovice svojega drugega mandata borila za sprejetje zakonodaje, ki bi dokončala prehod na popolno Medicare za vse, z upanjem, da bodo Američani takrat videli vse prednosti takšnega načrta in objemi ga.

Po drugi strani bi bilo odpuščanje dolga študentskega posojila verjetno bolj ugodno za spravo kot Medicare za vse. Ima zelo jasen proračunski učinek, vendar bi še vedno potreboval izravnavo, da bi se izognili povečanju dolgoročnega primanjkljaja v Byrdovem pravilu. Številke za odpuščanjem dolgov študentskih posojil so bolj obvladljive; skupni neporavnani dolg študentskega posojila znaša približno 1.5 bilijona dolarjev v primerjavi z nekaterimi vodilnimi ocenami Medicare za vse, ki določajo stroške na 34 bilijonov dolarjev v 10 letih (slika 3). Naša poanta v teh dveh primerih ni, da rečemo, da Medicare za vse nima možnosti za spravo ali da bi odpuščanje dolga študentskega posojila potekalo brez težav. Namesto tega uporabljamo ti dve področji politike za ponazoritev nekaterih priložnosti in izzivov, s katerimi se lahko soočajo oblikovalci politik, če bi poskušali uporabiti to orodje po volitvah leta 2020.

Izvršna moč: najlažje spremeniti ... in spremeniti nazaj

Večino Američanov že v mladosti naučijo, da so tri veje ameriške vlade videti nekako takole: kongres piše zakone, predsednik jih uveljavlja in sodišča odločajo o zadevah glede teh zakonov. Tako je na najosnovnejši ravni pomembno upoštevati, da predsedniška pooblastila izhaja bodisi iz pristojnosti, ki jih ima predsednik z ustavo ZDA, bodisi iz pristojnosti, ki jih predsedniku prenese kongres.3 Uveljavljanje zakona zahteva precejšen znesek oblikovanja predpisov in policije, delovnih mest, ki jih običajno opravljajo različne zvezne vladne agencije, ki so del izvršilne veje oblasti.

Glavna prednost izvršilnega ukrepa s stališča predsednika je, da pogosto ne zahteva, da Kongres karkoli sprejme. Trgovinska politika je na primer področje, kjer je Kongres prenesel kar nekaj pooblastil na predsednika. Carine, ki jih je predsednik Trump uvedel na kitajski uvoz in druge trgovinske partnerje ZDA, so bile opravljene brez glasov v kongresu in kot taka je ta pot veliko bolj preprosta pot za predsednika Trumpa, da doseže svoje politične cilje. Vendar to ne pomeni, da so pooblastila predsednika na tem področju neomejena. Ker ta pooblastilo izhaja iz prejšnjih zakonov, ki jih je sprejel kongres, je tudi pristojnost kongresa, da del te pristojnosti vzame nazaj, če se tako odloči. Poleg tega ima bodoči predsednik pogosto pooblastilo, da spremeni številna izvršilna dejanja prejšnjih predsednikov. Na primer, naslednik predsednika Trumpa bi lahko razmeroma zlahka odstranil številne carine, ki so bile uvedene v njegovem mandatu. In ko gre za imenovanje ljudi na pomembna mesta, kot je predsednik ameriške centralne banke ali vodja ministrstva za energetiko, mora mnoge od teh visokih uradnikov potrditi senat, kar daje kongresu nekaj vpliva na to, kdo vodi ključne institucije v izvršilni veji.

Poleg tega so pooblastila predsednika omejena, saj izvršna oblast ne more ustvarjati ali spreminjati zakonov na veliko na način, kot ga lahko kongres. Predsednik lahko uporabi latentna pooblastila, prenesena na izvršilno vejo, ali izbere pomembne politične predstavnike, ki bodo spremenili način izvrševanja zakona. Pod predsednikom Trumpom se je na primer hitrost novih velikih predpisov upočasnila v primerjavi z njegovimi predhodniki (slika 4). Na bolj mikro ravni vzemite cene zdravil na recept kot vzorčno vprašanje politike. Znižanje stroškov zdravil na recept je bilo v zadnjem času prednostna naloga obeh strank in tako demokrati v predstavniškem domu kot republikanci v senatu so objavili zakonodajo, da bi poskušali rešiti to vprašanje. Do zdaj obema stranema ni uspelo sprejeti temeljite reforme, Trumpova administracija pa je poskušala stopiti v praznino in narediti vse, kar je v njeni moči, da zniža stroške drog. Decembra 2019 je minister za zdravje in človeške storitve (HHS) objavil, da je uprava pripravljena dovoliti uvoz nekaterih zdravil na recept iz Kanade kot sredstva za znižanje cen. Kako je uprava zaobšla uvozne omejitve, ki jih je leta 1987 uvedel kongres? Kot del zakona iz leta 2003, ki je določil ugodnost za zdravila Medicare Del D za starejše, je kongres dovolil uvoz nekaterih izbranih zdravil iz Kanade, če jih je HHS potrdil kot varna in varčna. Toda do nedavnega te naloge ni prevzel noben sekretar HHS. Tako sedanja uprava posega po starem zakonu za pooblastilo, ki ga potrebuje za spremembo politike. Toda njegova zmožnost preseganja pooblastil, podeljenih v tem zakonu, je omejena, razen če lahko najde dodatna pooblastila drugje.

Drug primer bi bila nenehna prizadevanja finančnih regulatorjev, da bi ponovno preučili, kako se uveljavlja Volckerjevo pravilo. Ker je Volckerjevo pravilo zapisal kongres v zakonu Dodd-Frank, ga regulatorji ne morejo na veliko odpraviti, tudi če bi želeli. Toda tisto, kar šteje in ne šteje za lastniško trgovanje, zahteva precej zapletenega oblikovanja predpisov, in tukaj je nekaj svobode za predsednika, da imenuje posameznike na pomembna mesta, ki bodo svoje vloge uporabili za izvajanje nekaterih postopnih sprememb politike.

zaključek

V ciklih predsedniških volitev kandidati na splošno ponujajo širok nabor obsežnih političnih predlogov. Pot, po kateri ti predlogi postanejo zakon, pa je pogosto veliko manj jasna. Med naraščajočo polarizacijo so tradicionalna sredstva, s katerimi kongres sprejema zakonodajo, postala vse bolj zahtevna, kar je zakonodajalce prisililo k uporabi alternativnih metod. Usklajevanje proračuna in izvršilni ukrepi so lahko učinkovita sredstva za izvajanje načrtov oblikovalcev politik, vendar imajo svoje omejitve. Na splošno velja, da na večjo spremembo, na katero poskuša predsednik ali zakonodajalec vplivati, težje jo je doseči z alternativnimi pristopi k tradicionalni zakonodaji.

1 Za tiste, ki jih zanima daljši primer o spravi in ​​Byrdovem pravilu, glejte Heniff Jr., B. (2016). "Proračunski postopek usklajevanja: "Byrdovo pravilo" senata." Kongresna raziskovalna služba.

2 Trenutno proračunsko okno zajema tekoče proračunsko leto in naslednjih 10 proračunskih let, čeprav to ni bilo vedno tako, saj so bila nekatera proračunska okna prej le petletna.

Chu, VS & Garvey, T. (2014). "Izvršni sklepi: izdaja, sprememba in preklic." Kongresna raziskovalna služba.